晚清时，英国政府以虎门销烟事件为借口，发动鸦片战争。这次战争中，中国人看到英国的坚船利炮和中国的水师并无本质区别，因此没有使中国产生惊天动地的思想裂变。在一年后，广州虎门的第二次鸦片战争，一艘来自英国东印度公司的“复仇女神”号，却让人为之一振。它不需要依赖风力便可自由航行，而吃水只有五英尺深，转动十分灵活，在浅水的河床作战最为理想。仅这一艘蒸汽动力军舰竟然可以瞬间击毁数十艘中国战船。面对第二次鸦片战争的沉痛打击，中国传统水师显得不堪一击，而中国绵长的海岸线对西方似乎已经全面失守。

面对海防将失守的重压，1861年清政府在中央设立专门处理外国交往事务的总理各国事务衙门。起初总理衙门对于购置外国军舰多有分歧，而阿思本事件又再次展现了近代海军建设的复杂性，使得清政府意识到海军建设不仅仅在装备建设，而是一场综合制度、教育、训练等诸多事务的大变革。1864年的夏天，两位法国海军军官日意格和德克碑匆匆赶到杭州，为转让船厂的事务拜谒左宗棠。而左宗棠却对蒸汽船的制造颇感兴趣，与两位军官相谈甚欢，之后左宗棠便萌生了兴建中国人的造船厂的想法。在此后的三年中，左宗棠又多次和两位军官会面，拟定设厂造船的计划，详商造船地址。最终在1866年，时任闽浙总督的左宗棠，奏准以福建马尾为基地，成立福州船政，制造船舰及相关火炮等军械。

欧洲人称为“中国塔”的罗星塔，俗称马尾，因其地处江中马头形礁石下游，俗称马尾。选址马尾，不仅是左宗棠的选择，亦是时代的选择。福州在第一次鸦片战争之后，成为对外通商五口之一，各国的商船纷纷涌入福州，而闽江北派的马头江下游水深江阔，为往来上传提供便利的通行条件，因此马尾也成为了中外通商的交通要隘。1866年，左宗棠向清廷上奏选址定名等相关事宜，一个月后清廷颁布上谕，批准由沈葆桢出任总理船政的申请。在建造造船基地的同时，沈葆桢亦非常着重船政及海军人才的培养。故此在1866年同时成立“求是堂艺局”，招募年轻人教育成造船或航海人才。首次考试由沈葆桢亲自主持，考生多为清贫子弟，获首名取录之考生为严复。1867年2月，首届六十多名学生于福州城内定光寺开始上课。从此，总理船政成为一个特定的职位和国家机构名称，在总理船政管理下的整个设厂、造船等一系列机构和事务，被统称为船政。

在船政基础建设规划中，最为关键的是资金保障。面对当时闽海关关税本就亏空的局面，左宗棠只好申请从闽海关预备上缴中央的四成洋税中提留四十万两银以作建厂资金，申请获得清廷批准。解决了基本的资金问题，编制等船政章程的总体规划也在1866年后半年宣告完成。船政章程、总体规划体现在日意格和德克碑两位外国军官所签署的一系列合同性法律档上，具体包括“保约”、“条议”、“清折”、“合同规约”这几个部分。总体规划涉及设厂、造船、设船坞、教育、用人等五大方面。订立这一规划，不仅为未来五年的中国船政指明了方向，也吹响了中国近代海军建设的号角。